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談產業政策與供給側改革

發布于:2016-09-19  |   作者:http://www.omfeel.com  |   已聚集:人圍觀

  談產業政策與供給側改革。自己作為研究者,對于“產業政策與供給側改革”這個問題試做基本看法粗線條的勾畫。


  第一個層面,從審題和定義的角度看供給側。


  一般寫論文要有一個導言,或“問題的提出”。把握“產業政策與供給側改革”的命題,結合現實,我認為在理論密切聯系實際的創新上,需要突破過去曾經認為比較成熟、但在世界經濟危機之后我們已經明顯意識到其局限性的“需求管理”的不足,順理成章地提出要有供給側的更深入的分析認識和社會主義政治經濟學的學理探討。中國特色的社會主義政治經濟學,也必然要匯入整個人類文明發展過程中關于經濟學的探討和創新。我們特別注重供給側,也就要努力開掘供給管理和供給側改革關聯于制度空間所必須掌握的學理知識。


  我認為,在供給側視野之下,產業政策是“理性供給管理”的重大命題。它在經濟運行中的產業視角上,要處理區別對待、突出重點的供給側結構性政策的問題。它的優化,對于中國自有特別的意義,但對于其他經濟體事實上也都成為不可回避的問題。這一命題的現實意義,要納入改革這個概念即與有效制度供給相結合,成為供給側結構性改革這樣一個通盤考慮的組成部分。


  實際上,產業政策和技術經濟政策、環境政策,還有中國人已經討論了多年的“政策傾斜支持機制”等等,是密不可分、息息相關的。我和另外一些在這方面有共識的研究者,在這些年致力于新供給經濟學的研究,認為需要在理論創新中對已有的主流經濟學的認識成果做一些提升,或者說得再直率一點,反思之后需要補課,克服至今為止主流經濟學認識基本框架上的不對稱性,關于一些重大的理論、原理的假設條件,也需要升級。比如,我們以往認識范式里的完全競爭假設,有它的意義和啟發,不可缺少,但是需要再進一步升級為不完全競爭假設,以更好地對應現實世界的真實情況而提高理論的解釋力與指導力。在此視角之下,過去和產業政策相關的理論方面存在的明顯不足或者不成型,是可以、而且應該得到新的一輪理論密切聯系實踐反思之后的矯治與改進的,而且應把政治經濟學(或稱理論經濟學),以及我們過去已經有概念的產業經濟學、發展經濟學、制度經濟學、行為經濟學等等來做一個兼收并蓄,力求把它們打通。我們在研究中做了這樣的努力,試圖集大成式地形成五位一體的一個認識框架,在已經公開發表的《新供給經濟學》和《供給側改革:新供給簡明讀本》里,我們勾畫了這個框架。


  在學理框架下,第二層要說一說怎么看待產業政策的必要性。


  從理論考察和實踐印證方面稍微展開,就應該提到三個關鍵詞,分別是“市場失靈”(或者可以稱為“市場缺陷”);“不完全競爭”——這我在前面已經提到了;還有一個就是“趕超戰略”。理論上,一般都承認有市場失靈問題——除了個別學者認為這個命題還可以再討論——我們新供給研究群體是接受這樣一個基本認識的。這種市場失靈引出政府干預的必要性,其實在需求管理的框架下已經在這方面有了一個較成型的“反周期”操作,它的理論依據是什么呢?就是需要有必要的國家干預或者政府干預,去彌補市場失靈。但是我們現在有所推進的認識是政府的介入和干預,不僅要處理應對有效需求不足的反周期問題,還需要解決包括在“不完全競爭”假設之下的必須努力提供和優化的政府的政策供給,這個政策供給在現實意義上——理論上也可以論證的,就是要解決不完全競爭中供給優化問題,以及要讓政府的政策和市場機制結合好,其中特別需要解決的是政府要發揮應有作用而優化有效制度供給的問題。供給側的政策供給,和制度供給對于中國的現實意義,是一望而知的。


  在后發經濟體的科學決策和政策優化設計全過程里,其實必須把握一個“趕超戰略”的思維。中國人的這一戰略思維,集中體現為在改革開放新時期確立、現在看起來有可能把路越走越寬的“三步走”現代化戰略。這個戰略我認為它的精神實質或者它必然要把握的內涵,就是國際競爭合作中間非均衡發展狀態之下的從追趕到趕超的全局戰略。這方面顯然有不同意見的爭議。比如我們認為在華盛頓共識里有給人非常重要啟發的一些認識,它最初始的理論假設是完全競爭,這可以使我們更好地認識市場“看不見的手”的重要意義,也對接中央三中全會所說的市場在資源配置中總體而言發揮決定性的作用,但是世界金融危機發生之后,不僅是中國這樣的發展中經濟體,就是像美國這樣的發達經濟體,無一例外實際上都要解決不得不處理的一系列供給管理的問題,倒推出來的理論上的問題是什么?供給管理這種區別對待、突出重點的操作,一定對應的是不完全競爭,我們的基本結論就是:現實世界的真實圖景不是完全競爭,而是不完全競爭,我們需要在進一步討論問題的時候,把原來的完全競爭假設上升到2.0版的不完全競爭假設,這并不否定完全競爭這個假設在理論上的啟發和重要意義,但是要指出它不夠用了。在不完全競爭情況下,顯然跟分行業考察的差異性是息息相關的,那么再往下當然就要引出產業政策的問題。關于一般競爭行業我們已經有了概念,所謂一般競爭領域是指競爭程度比較完全的那些領域,現實生活里我觀察,比如餐飲業、理發業、服裝業等等,似乎沒有人想給它們施加產業政策,因為沒有什么特別的必要性,可以認為這種行業比較接近完全競爭假設所給出的那樣一個情況,但是真實世界里其他很多的行業卻不行,你不考慮產業政策、技術經濟政策等等,是感覺過不去了。


  所以一般競爭行業之外,還有其他的一些不完全競爭的行業,比如有些狀態我們可以稱為寡頭競爭,一個行業里已經形成了幾個實際上“大而不能倒”的這種主體,他們在競爭中可以形成一種同謀,甚至有的行業在某些階段上會出現獨家壟斷,幾乎把競爭因素都排除掉的局面。當然,如果從政府管理當局來說認為需要通過反壟斷法來消除這種情況,當然一般認為也是合理的。反過來講,反壟斷法是不是也有產業政策、行業政策色彩呢?可以連同起來考慮。


  如果把市場存在缺陷、政府需要干預的認識所引出的應有理論前提是不完全競爭假設確立起來,研究者面對的任務當然就更復雜艱巨了。比如要想研究供給管理,特別是優化的“理性供給管理”的問題,建模是很困難的,論文發表不出去,而研究工作者必須發論文才能評副教授、副研究員,以后還要評教授、研究員,當然對這樣連模型都建不起來的問題,會望而生畏,但這并不表明,我們研究界對這個事情可以放棄研究的努力。


  面對新一輪更復雜的供給側結構問題突出而產生的研究任務,我認為要緊密結合“趕超戰略”的思維。這樣的一個戰略,我觀察和現在林毅夫教授他們非常強調的新結構經濟學里的比較優勢戰略,是有共同點、也有不同之處的。林教授所強調的新結構經濟學,還有我們現在表述的新供給經濟學,都注重結構和供給側的問題,這顯然是共同的地方;都非常強調有效市場,還要加上有為政府——我們在表述上更多強調“有為”,還要加個“有限”,但是也是大同小異;但在這兩個理論框架里的差異方面,我體會林教授他們的基本思路里是認為只要把握好了資源稟賦條件,進而對接比較優勢戰略,就基本解決了結構優化升級的問題,但我們覺得這還不足。這種比較優勢戰略有它的適應性,但是也有明顯的局限性,它在實際生活里還難以有效地支持我們必須解決的超常規發展,即從追趕到趕超、后來居上的發展問題。比如最突出的是在國際合作與競爭的局面里,走在前面的先發經濟體,會源于物質利益驅動而自然要打壓后發經濟體在所謂比較優勢框架之下與它在高端的交易,換句話說,就是中國人現在已越來越多感受到的“花多少錢也買不來,人家決不賣給你”的高端技術,這是比較優勢戰略的認識框架沒法去回應和解決的問題,而對于后發經濟體真正實現現代化來說,這又是至關重要的問題。


  所謂“趕超戰略”,當然要注意到它很容易走到有偏差的狀態,以趕超為名違背客觀規律,甚至有“大躍進”,使我們過去得到了非常嚴峻而慘痛的教訓。但是實際生活里“小孩子和洗澡水不能一起丟掉”,要解決中國在落伍之后、以及被其他發達經濟體甩下的這一大批發展中經濟體擺脫落后狀態的問題,所要選擇的路徑,必然是超常規的,從追趕到趕超的這樣一種趕超戰略,不可棄而不用,否則中國是不可能在落后以后再重新回到第一陣營的。這種從追趕到趕超的理論分析,我們已經有了一些發掘,很有影響的西方一些學者,包括克魯格曼等人,都已經涉及一個與后發優勢對接的蛙跳模型,我們在新供給研究里,也把這樣一種認識對接到以供給側成功創新支持生產力往上提升,會帶來整個經濟社會階躍式發展的曲線,它不是一條看起來直線式的傾斜上揚曲線,而是到了某一點量變為質上一個臺階、然后再到某一個點又可能上一個臺階,所謂分階段整體躍升式的上揚發展曲線。這種超常規發展,在客觀規律的探究方面是很有必要的,不是只限于主觀的愿望,因為整個事物的發展就是不平衡的。西方學者也注意到英國超越荷蘭,美國超越英國,怎么解釋?我們認為這不是簡單的比較優勢戰略能夠包容的一個命題,需要比較直率地擺明看法。


  如果從理論聯系實際的角度來說,可說到的實證考察還相當多。比如我們觀察二戰之后的發展過程,日本人的供給管理和產業政策是做得有聲有色的,雖然到了它的經濟泡沫戳破以后,又有很多的反思——這里面肯定有毛病,有缺陷,但是在40年代后半期、50年代、60年代,至少那個階段上做的一些事情,現在看起來應該肯定是十分明顯地利大于弊,支撐了日本的經濟起飛和進入發達經濟體行列。我90年代中期曾經在維也納參加一個國際組織安排的學習,世行的workingpaper里有一個專題(后來我沒有看到公開發表),專門講日本的政策金融、財政投融資,所支持的就是非常鮮明的產業政策方面的重點:二戰剛結束,以這種財政投融資——就是政策性的產業重整與發展的融資機制,支持的是重化工業的恢復,即鋼鐵、煤炭等等,然后很快轉為50年代初抓住當時世界市場上的機會,支持日本的造船工業發展,再往后到50年代的后半期,支持的是自動化機械這種社會化大生產流水線及制造業效率提高,然后很快轉入所謂“半導體”——現在聽到半導體,就知道它后面對接的是信息革命。這種產業政策的支持到了上世紀七八十年代以后,越來越帶有對非一般競爭領域里的支持特色,比如最后支持的主要是日本的保障房建設等,但它仍然是可以與市場對接的機制。


  我們再考察一下美國人的實踐。在上世紀80年代,那時我還被稱為中青年經濟研究者——當年風行于全國的《亞柯卡自傳》,就是一個非常優秀的美國企業家談自己怎么救活了克萊斯勒公司,他的那本書讀下來給我印象很深的一個說法,是亞柯卡做了這么多討論回顧以后提出的一個核心觀點:重振美國之道就是掌握好industrypolicies——中文翻譯為“工業政策”——實際上講的就是產業政策。這種亞柯卡當時所最為看重的產業政策,我們也可以見于前述日本人發展中的經驗總結等等,但是確實沒有看見后來的學者把它納入一個理論框架而把它充分地系統化。但到了這次世界金融危機發生之后,我們不用等待國外學者把新一輪的調控經驗做條理化的總結,我們自己應可以從現實出發走到理論創新的前沿位置。


  創新認識的起點仍然是看實踐:美國人的調控實踐顯然跳出了主流經濟學教科書討論的范圍,在危機發生之后,關鍵的節點上,美國人總結不救雷曼兄弟公司而使金融海嘯迅速升級為席卷全球的金融危機的教訓之后,在后來相對果斷地先后動用公共資源注資花旗、兩房,一直走到以公共資源注資實體經濟層面的通用汽車公司,而走到給通用注資施以援手,就成為美國實際上反危機過程的一個拐點,原來市場上彌漫的恐慌情緒得到了明顯的收斂,再往后便進入一個復蘇過程。作為世界第一大國,復蘇過程中美國當局也運用了幾輪量化寬松這樣的需求管理手段,但同時做得有聲有色、可圈可點的是一系列產業政策、技術經濟政策的供給管理措施,這些措施是找不到教科書里的理論支持點或者相對應的較充分討論的,但是它對于全局的意義一望而知。比如大家都知道的油頁巖革命,不僅是在反危機的過程中提振信心和提升景氣,還實際上影響以后很長遠的整個全球基礎戰略能源的格局;3D打印機,是適應信息化時代對于定制化的需求——成為既要保持社會化大生產的特征,又要解決現在越來越具體的定制化的市場需求和工藝難點方面的一個重大突破;還有我們注意到的“信息高速公路”這個克林頓總統在職時就不遺余力作為第一大重點抓的產業政策,后來又有一輪又一輪的升級,當下的全球信息革命中大家不得不承認美國人是獨占鰲頭引領潮流;還有我們注意到有“制造業重回美國”,這也是一個非常重要的產業政策實施方略,顯然不是簡單地重回美國,而是智能化時代的“否定之否定”升級版的螺旋式上升的回歸。還有我們注意到在人力資本方面,實際上跟產業政策、技術經濟政策息息相關,美國本來就有大家看到的在全球吸引人才的優勢,但直到現在還不遺余力地要繼續強調引攬全球高端人才到美國來服務。再有就是在一些具體經濟增長點上特別明顯的“點調控”式的傾斜支持:比如我們知道做事情非常有膽魄的特斯拉的帶頭人馬斯克,他的重點產品之一是電動汽車,且不說其他的什么管道式的高速火車,還有在民間航天方面已經取得的重大驚人進展,只講電動汽車這個領域里,他是在面臨瓶頸期的時候,迎來了美國華裔能源部長朱棣文對特斯拉生產線的視察,跟著很快就有一筆為數可觀的美國能源部的優惠低息貸款,去支持他突破這個瓶頸期。后來的發展也不敢說就能一帆風順,但是可以看得很清楚,特斯拉的電動汽車產品已經在中國布局,而且到中國布局的同時,已經有了中國北京到上海間最典型的長距離高速干道沿線怎么建充電樁的方案,它已經是謀定后動地在市場攻城略地——這些事情后面可看到的政府供給管理的作用,非常值得我們進一步從實踐再上升到理論。在這個領域里不客氣的說,我們認為實踐早已經走在了理論的前面,很遺憾,到現在為止沒有看到美國有影響的經濟學家、還有他們有影響的經濟學文獻有任何系統化的總結梳理,來反映美國的這套供給管理實踐,但是我認為中國人不必等,我們可以捅破這層窗戶紙,可以站到最前沿。


  我們現在要做的事情,不是為了創新而創新,而是確實順應現實需要,突破經濟學的局限性。在新供給經濟學的框架下所做的創新,就是要把這種已經有的實踐提升到理論,在基礎學理的層面要給出觀察分析和深化認識,進而就有可能更好地支持我們的科學決策和政策優化。


  中國人自己的實踐這方面更是告訴我們,從來就不可能在借鑒學習需求管理的同時,繞過供給管理問題,只不過原來在概念上不夠明晰而已。朱镕基同志當年在鄧小平南巡之后被小平同志點將在一線主持經濟工作,他非常有意識地借鑒了搞市場經濟必須有間接調控框架而必須做反周期的機制安排,下決心啟動了難度極大的1994年1月1日開始的財稅配套改革,在中央銀行體系旁邊配上了經濟性分權的財政體制,這些取得明顯成效后,跟著就碰到1997年的亞洲金融危機。1998年第二季度亞洲金融危機在中國的影響顯性化之后,他敏銳地意識到必須做過去沒有做過的年度中間的預算方案的重大調整,發行長期建設國債,實行總量擴張,這是反周期需求管理首先考慮到的問題。但跟著,便不得不考慮這些長期國債建設資金拿來怎么用?提出六大重點,包括大江大河的治理、病險水庫的修復等(1998年那一年大洪水把這個問題提得更加迫切了);還有鐵路、公路、機場等基礎設施的升級換代;再有他當時特別關心的實施農村糧食流通體制改革,按照他的思路來做必須在全國建幾千萬平米的國有糧庫這個硬件支持;還有當時已經意識到的農村今后發展必須要有農村電網的改造(以后對接到中央的“新農村建設”方略);還有房地產業對于國民經濟的支柱意義已非常明顯了,但房地產業不只是要有市場軌,還必須要有配套的保障軌,所以提出重點之一是經濟適用房建設,等等。六大重點到了第二年又必須做出調整,原來說的一分錢也不允許用于加工工業,擴展到長期國債建設資金可以結合著財政貼息等機制,用于大型骨干企業的技術改造以支持國有企業三年脫困。這些處理的都是產業政策問題、供給管理問題。


  到了溫家寶總理啟動四萬億一攬子經濟刺激計劃的時候,首先政治家綜合判斷下屬認識決策是“信心比黃金更重要”,不啟動不行,跟著的就是這些資金的安排怎么用?主持一連串的國務院常務會議,每個會議討論具體一個領域、一個行業里到底怎么擺重點、怎么處理結構問題,又是離不開產業政策問題。后來有關部門做了大量調研以后提出的戰略性新興產業,當時列舉七大重點,后來我注意到中央專門開了會議之后,文化創意產業也可以認為要列為第八大重點。這些只是一個框架,實際上表明現實生活里不可能回避這樣的突出重點、兼顧一般、在重點領域的事項上突破以后帶動全局、爭取超常規階躍式發展的問題。從追趕到趕超,才能實現中國三步走最后的“中國夢”愿景。


  這些現實的案例中,還有當年的中長期科技發展規劃里內部討論設立的16個重大專項,當時被稱為絕密的大飛機項目,現在不必保密了,這是一個國家依產業政策、以舉國之力像“兩彈一星”式的操作來尋求突破的具體案例,現在終于看到中國國產大飛機C919已經進入取得適航證的階段,如果不出意外幾年之內會配到各個主要航線上,形成前所未有的國產供給能力,而且中國現在已經接到來自全球的幾百架國產大飛機的訂單,以后這個數目還會繼續上升。這樣的供給能力的提升,和前面的供給方案、產業政策的設計及其必須有的優化,顯然是緊密聯系在一起的。


  從第三個層次看,從必要性接下來就要講產業政策制定和實施中挑戰性的“雙刃劍”特征。


  產業政策做得好是追趕-趕超中的利器,搞得不好它會出現失誤,而且這種失誤往往帶有政府介入之后它的失誤帶來很大沖擊力的特點。這方面在理論上,大家都注意到已經有了“市場失靈”之后的“政府失靈”的認識,還有與政府的作為密切相關處理不當就會產生“設租尋租”這種扭曲——政策傾斜處理得好,它是加分;處理不好就是扭曲,就是減分。


  實踐中間確實有一些看起來不令人滿意、甚至可以稱為失敗的案例。日本人在自己曾經有很好的發展勢頭之后,注意到美國的硅谷經驗,后來有日本政府強力支持的筑波——一個比較集中的片區,類似于美國比較自然形成的硅谷那樣一個高科技區域,是在那邊加入政府的政策傾斜支持,有進展,但是顯然跟硅谷的成就無法相提并論。并不是說政府強力支持了以后,有很多形式上的創業團隊一起努力,就一定能引出合乎意愿的結果。中國的案例也是,大家知道曾經有關部門一致同意,領導人果斷決策,必須搞一個家用電器領域扭轉大眾低端分散投資的成規模主導性的帶頭項目——從錄像機到VCD生產的一個旗艦企業,不要再搞那么多亂七八糟的小游擊隊,所以集中力量搞了一個華錄項目,結果這個項目還沒真正按照原來的方案投產的時候,整個市場已經變了,VCD已經被淘汰。這方面還有更復雜的案例,就是前幾年的光伏產業。對太陽能當時認為必須努力發展,有“金太陽工程”的政府資金支持,但到底走光伏的技術路線還是薄膜的技術路線,到現在也沒爭出個結果,而光伏這個發展中,它有一段時間近乎全軍覆滅,出現嚴重的危機。其實不能簡單地說就是因為地方政府和企業頭腦發熱,必須檢討的是好不容易在國內消耗了資源、污染了環境、生產出可以產生清潔能源的光伏電池,為什么不能銷在國內市場自己用起來?不是表面上有些人所說的我們就是沒有智能電網的配套能力,其實就是在這方面體制的攻堅克難不能突破,已經有的中國的智能電網制造能力不能如愿在這方面升級,以及競價入網的機制不能真正往前推進,沒有使這種太陽能電在技術方面形成一定配套條件再加上金太陽工程資金支持的陽光化補貼,讓它跟著競價入網機制一起解決怎么為國內所用的問題,等等。這套制度安排和制度供給不足,形成了最大阻礙,而不是我們的技術和生產能力的供給真的卡了殼。這些方面都非常值得探討。產業政策要處理得好,從光伏的案例來看,就不僅是一個政策本身的問題,它還明顯牽動著中國“啃硬骨頭”的配套改革問題。


  還有一些具體的案例,也可點到為止說一下。比如“能繁母豬補貼”,應該講它也是一種產業政策。能繁母豬補貼對應于前些年當時領導人特別關心的豬肉價格猛漲危害民生、怎么來增加供給的問題。希望增加豬的存欄供給能力,指定財政部門緊急做方案設計,所形成的很清晰的供給管理方案,是找到作用力最主要的關鍵點在于增加“中青年母豬”數量,最后把它表述一個文縐縐的“能繁母豬”概念,誰有能繁母豬,就要給予特定的政策支持,即財政資金的補貼,讓更多的主體考慮持有能繁母豬。實際生活中,這個政策的扭曲其實很難避免,到了基層,農戶散養的這些母豬和公豬的區別,似乎相對容易掌握,哪頭豬能繁哪頭豬不能繁,那可就更模糊了,特別是基層報上來以后并沒有能力去一一核查,以后上報主體膽子越來越大,形成越來越多的弄虛作假,套取補貼利益。此案例顯然對于產業政策動不動就可能出現偏差這一點,又給我們留下了深刻印象。


  還有科研經費管理,在某種意義上跟產業政策、技術政策相關。產業技術創新需要有產學研互動,需要有課題研究,包括大量自愿參加的橫向課題研究。我國前一段時間有關部門在管理環節上和知識分子過不去,搞得如此繁文縟節、煞有介事、嚴格細致地加強管理,卻是依照完全違背科研規律的官本位標準,行政化原則、繁文縟節取向,現在不得不由中辦、國辦聯合發文來糾偏。當時是病來如山倒,現在病去如抽絲,說是年底之前出細則,我們還得拭目以待,看能不能真正回到符合科研規律的軌道上。這種供給管理、細化管理,搞不好就是非理性的。在學者討論中我也能理解,大家甚至可以憤憤不平地指斥這種種產業政策都最好不要。但我還是覺得理性討論不能走到另外一個一概否定的極端。


  所以,小結一下,產業政策在創新事項上如何興利抑弊,是真問題,對于中國和類似的后發經濟體要追趕、趕超——能不能真的實現趕超誰也不能打保票,但至少要追求趕超目標,必須要考慮供給側管理與改革,以及理性供給管理下如何優化產業政策,這是一種歷史性的考驗。換句話說,不能因為政策設計可能失誤,貫徹機制可能走偏,就完全對產業政策、供給管理棄而不用,那是一種無所作為的狀態。應該力求理性,力爭做好,積極謹慎,有所作為,這是我在認識上的一個基本導向。當然,這又涉及需要學理支撐的科學決策、優化設計、防范風險、有效糾偏等問題。


  最后一個層面,供給側改革中產業政策的守正出奇及其機制。


  要把這個問題放在時代大背景下:中國的供給側改革在優化需求管理的同時應該以攻堅克難的改革,有效的制度供給作為龍頭,以結構優化為側重點,來爭取理性供給管理的守正出奇。這個守正就是首先必須堅持:無論怎么講供給側結構性改革,必須是承前啟后、繼往開來,在鄧小平的基本路線、大政方針之下,在市場化取向的改革軌道上,來攻堅克難,爭取在改革深水區把硬骨頭啃下來。市場經濟的共性規律是必須遵守的,認識、順應、尊重乃至敬畏市場規律,后面才能真正把握好三中全會所說的發揮它決定性的資源配置作用。


  但是不要以為守了這個正,把市場經濟已有的經驗和我們過去已經在市場經濟軌道上形成的初步經驗拿來解決中國新階段的現實問題,我們就可以一路現代化了,沒有這么簡單的事,“守正”之后還必須實現成功的“出奇”,就是以供給側的創新支撐出來的出奇制勝。這個過程中最需要的創新就必然有不確定性,就可能出現失敗風險,但是又決不能放棄努力,必須在守正之后力求實現這種成功的創新。如果真正能夠守正出奇,把有效市場和有為、有限的政府優化結合,來解放生產力、釋放潛力活力和打造我們新常態由“新”而“入”常的升級版,也就是能帶出整個供給體系質量和效率的提高,形成發展后勁,來繼續超常規發展對接偉大民族復興。要把這些落地,實際的問題就是供給側的改革、理性的供給管理視野之下的這些產業政策,怎么樣設計和優化的問題,它們必須跟轉軌改革配套,要把握好,不是一個簡單的技術性和管理性問題,一定要跟改革中“沖破利益固化的藩籬”結合在一起。通盤考慮形成動態優化的產業政策和技術經濟政策,它的決策實施、監督、績效考評、糾偏、問責機制等方面,至少有這樣幾個要領:


  第一,科學決策方面,首先要肯定要有一個通攬全局的政府發揮公共職能作用的“規劃先行、多規合一”的新境界。政府各部門一直不得不做規劃,但是我們過去往往規劃出來以后扔在抽屜里難以切實執行,它在執行中可行性上受到的約束,又跟我們過去的各部門各自為政、九龍治水有密切關系——發改委有經濟社會發展規劃、產業布局規劃,其他的各個部門也都有規劃,包括國土開發規劃、城鄉建設規劃、公共交通體系規劃、環境保護規劃、科教文衛事業發展規劃,財政現在還必須要有中期規劃,所有這些規劃分頭編制,九龍治水便會非旱即澇,各部門在需要互相銜接的方面往往互不買賬,拼不到一起,不能有機結合。這個問題要真正解決,當然也是一個難題,但如果大部制改革、扁平化改革真正實施以后,規劃的狀態上最后是要“規劃先行而多規合一”。現在逼出來一個京津冀一體化,就是要強調規劃先行、多規合一,三地打破行政區劃的界限,合在一起把所有的相關因素統統放在新的一輪京津冀發展的通盤規劃里,所有的功能區、交通設施、醫院學校、產業園區、宜居城市建設的各種要素,能想到的全部在內,這是靠基層單位、市場主體按“試錯法”不可能形成優化結構的,屬于全局綜合績效的前置條件。可以說,這也表明政府職能更好發揮作用,在某些領域里其實還必須發揮主導作用。政府牽頭的這種頂層規劃,當然也涉及現在學術界內大家也注意到的非常尖銳的不同意見的爭議,比如周其仁教授和華生教授,都是我非常敬重的學者,他們都學養深厚,但是他們思路是有明顯不同的。我的上述說法更多地接引于華生教授在這個問題上的看法,所謂“建筑不自由”不是說絕對無自由,但是現在各國所能走的路,一定是一個國土開發的頂層規劃罩著所有的不動產開發建設和所有的建筑物,這是別無選擇的大框架。但這里面又需要掌握好必要的彈性、多樣性,應給出市場作用必要的彈性空間,防止偏差當然也是非常重要的問題,要根據這個機制一起考慮。規劃先行、多規合一之下,政府一定要充分地讓專家、智囊、智庫發表意見,聽取社會公眾的意見、建議與訴求,吸收民間智慧,但實話實說,最后還是必須要有一個決策集團來拍板,比如京津冀一體化可能有不同技術路線,專家們提出不同的方案,總得有一個最后走哪個技術路線的決策問題,當年建國之初,梁陳方案迅速被否定,就是沒有人能夠聽得進去這個方案,結果半個多世紀以后才發現這個方案的水平真高,現在社會上問一問,大多數人都認為梁陳方案顯然體現了專家里真正的高水平、真知灼見,但是扼腕嘆息生米已經做成熟飯。現在新的一輪,又帶點兒另外一種梁陳方案的影子特點,在未來的兩年多時間,北京所有的管理機構都必須遷出五環落到通州的璐河鎮,在那里將有一個城市副中心,又是大興土木才能解決的一個基本格局問題,希望這次能夠被時間和歷史檢驗為比較有水平的決策。這種事情,是我們供給管理這方面結合著產業政策必須有的框架性決策,如果在整個國土上不動產的格局不可能輕易做調整這樣一個制約條件下的頂層規劃根本不合格,那么產業政策所支持的那些相關的布局,怎么可能優化?這是一個大前提。


  第二,有了規劃上的多規合一,后面它的動態優化也還要多輪進行,并加強多重監督。有些相關的具體的產業政策,比如能源政策,通盤規劃之后又有必要多輪優化。全中國資源稟賦顯然是基礎能源以煤為主,而且作為是世界第一人口大國,我們別無選擇。煤之外的能源,原油、天然氣現在進口依存度高達百分之六十幾,不可能再高了;美國的油頁巖革命,中國人能借鑒到什么程度現在很難說;原來想進一步發展的水電、核電,現在種種制約之下它們在電力供應中的比重是下降的;我們的風電、太陽能電拼命發展,現在也只占到整個電力能源供應的三個百分點,在可以預見的很長時間內,不可能撐大梁。現在整個社會用的電,80%左右是煤燒出的火電,這個煤怎么清潔化利用,是其他任何經濟體和中國相比而完全不可同日而語的問題,對我們形成的壓力是在胡煥庸線三重疊加格局之下的非常之局,那么非常之策來自哪兒呢?顯然是要有一個高水平的頂層規劃帶出一系列的產業政策、清潔技術政策,并根據實施情況的追蹤分析及時作出必要的動態優化且多輪操作。這方面如果說必須抓住政府要發揮的這個主導功能之外,就還要有陽光化實施的全套的監督制度安排,要嚴防設租尋租。


  搞政策傾斜區別對待,一定會發生設租尋租。日本總結戰后財政投融資經驗特別強調的,就是兩條:一是專家集體決策,二是多重審計監督,就是盡可能把設租尋租的空間壓到最低限度。尤其在不動產投融資這種雙軌制格局里,這種多重監督的意義是不言而喻的。我注意到有學者特別強調中國應該取消所有的雙軌制,但我個人觀察下來,實際上不可能。比如說與房地產相關,有市場軌,一定還要有保障軌,在可以預見的歷史時期之內,不可能取消公租房、共有產權房這個保障軌,必然要雙軌運行,處理不好就是前一段時間以經濟適用房為名生出十幾種搞五花八門名堂的很容易扭曲的方式,到現在指導方針上清晰了,就是公租房、共有產權房兩種主導的方式,這就體現了一定的進步。金融方面不可能只有商業性金融,必然還要有政策性金融,我們有時候把它稱為開發性金融、綠色金融等等,實際上是一個有別于市場軌的大軌道上的不同表述,它們必然要在可以預見的相當長的時間內加入雙軌運行,而且政策性金融、開發性金融、綠色金融等,顯然是要匹配產業政策、技術政策來做傾斜支持的。掌握得好,就是我們得分,掌握得不好,就是丟分。


  還有第三,就是績效考評一定要努力發展,雖然很有難度——因為它是超越微觀經濟主體那個直觀的成本效益分析眼界的,還要加上綜合效益、長遠后勁、社會經濟的正負外溢性這些復雜問題,但是我們必然要作這方面的努力。在供給側管理、供給側改革這個方面,對其復雜的結構問題,現在我們可能很難拿出一個量化模型,但至少先要拿出個理論模型,再由粗到細爭取對它做出量化上進一步的把握。


  最后第四,顯然還要有糾偏和問責機制。既然是要走陽光化的現代化之路,既然要全面依法治國,那么這個糾偏和問責顯然也是要在全面法治化框架下通盤設計的,這里面當然不應該排除有獎也有罰,必要的獎勵機制與問責機制,應該是結合在一起設計的事情。


  已經占用大家很多時間,這些粗淺的看法匯報出來請各位批評指正,謝謝。


  王勇:開始時賈老師提到新結構經濟學和新供給經濟學他們的異同點,非常受啟發,其中您對新結構經濟學的一個批評是說它主要側重于比較優勢,稟賦結構,的確是。您提到像中國怎么趕超,有些就是想買的技術外國人不賣給你,這里面的確涉及到很多其他需要思考的問題,特別到了中等收入階段,作為一個國際性的大國,這個時候在林老師的理論框架里除了稟賦結構還是有軟的基礎設施和硬的基礎設施,軟的基礎設施就是制度,這里面還是需要進一步探討。我非常同意您的看法。只是這樣一個補充,沒有什么具體的問題。


  賈康:我接著王教授這個再談一點自己的體會。林教授他顯然也特別側重了制度問題,他也反復強調他原來說的中國還應該有20年8%左右的發展的潛力是有前提的,就是要以制度改革和結構優化,才可能達到這樣一個中長期發展平臺。但是在這里面如回落到他現在已經展開的從資源稟賦推到比較優勢方面的框架,總是覺得他還不能回應我前面提到的中國的資源稟賦以煤為主到底怎么對接這個比較優勢戰略呢?我跟美國人討論過,美國人說你們現在這么有錢,你買我們的清潔技術多好?我說我們了解美國的清潔技術在煤這方面并不世界領先,美國的油頁巖跟中國礦藏的情況可能又大相徑庭,我們現在能夠切入做事是的不能等你那邊再發展出什么煤的清潔技術,也可能你們沒這個刺激多少年也出不來這個技術,我們只能尋求自己趕快在煤的清潔技術方面實現突破。在煤的清潔利用方面按照比較優勢,可能首先不是它不賣給我們的問題,至少首先就是它手里沒有我們要用的技術的問題,可能全世界都沒有能對應中國這樣一個基礎能源結構的高端技術。如果說,再設想如果它真的手上有那種非常好的高端技術,它會不會也像我們過去碰到的情況,遲遲不肯賣給我們,又是另外一個問題。所以,這個時候要掌握主動,中國要從追趕到趕超,我們從這個角度觀察就是比較優勢戰略不夠用,并不是它不能用,它可以適應很多的中高端以下的那些具體的問題和產業領域,但到真的關鍵性的類似于中國基礎能源格局以煤為主怎么樣有非常之策來破解非常之局,比較優勢戰略似乎就沒有多少突破性的能力了。這也是比較直率地說出看法。


  左學金:賈康學長經常看到您的高論,我很多是贊成的,今天您談這個問題我想歸根到底還是政府和市場的關系問題,特別在中國當前的形勢下我們到底是要加強政府對經濟的干預還是政府干預過多。我提兩個問題,第一個問題,能源的問題,從一個視角可以用產業政策來做,比如剛說到的太陽能為什么中國沒有市場需求,主要是我們沒有政策。但是另外一個角度也可以從消除外部性來說,比如我們每消費一噸煤要產生多少環境的破壞,我們愿意付多少社會成本來買走這個破壞,消除這個破壞。我們可以從這個角度對使用煤加環境稅,這就很簡單,這也不用政府太多的干預,加了環境稅適當就可以解決了,這是一個思路,很多外部問題是可以通過消除外部性來解決,不一定要通過一個政府行政干預的產業政策。這是我第一個問題。


  第二個問題,我們現在的供給側改革,我感覺最大的問題是我們公共產品的供給側既沒有效率,也不公平,這個大家看得很多了。比如我們養老金非常不公平,大家已經呼吁很久了,中央也表示要改革,但是一直改革不起來。我們最近開了醫療衛生大會,我們的醫療可以說醫患矛盾重心上移到如此程度,今天我經過一個醫院就堵車了,一個號要賣幾千塊錢也是全世界很少見的,這也是我們政府高度干預的一個結果。當然,還有義務教育,我們義務教育公平性非常差,我昨天說的義務教育我們要創新,20年以后我們沒有人力資源,沒好好教育我們的孩子。這些問題我感覺我們現在供給側改革不談公共產品,公共產品很少納入供給側改革這個視野,但是我感覺要去產能、去庫存,你首先要有好的社會保障你才能把僵尸企業關掉,如果社會保障很成問題一關大家就上街了,這些問題我想聽聽您的看法,公共產品的供給側改革我們到底有什么重大的想法,從供給側改革的角度。這樣兩個問題。


  賈康:謝謝左教授。左教授是我非常敬重的兄長,回憶起來80年代那時候到匹茲堡大學做訪問學者,是左教授和當時的美國方面主管到機場接的我,非常感謝左教授。


  左學金教授這兩個問題也非常重要。第一個問題是這樣,在咱們產業政策這方面如果簡單的以行政干預這個思路來做,肯定是要出毛病的,我前面提到的很多產業政策它的貫徹實施的機制問題就是要努力的以經濟手段、規范的參數方式來發揮作用。現在如果具體說到比如在煤炭等等的清潔利用方面,逼著大家節能降耗,開發有利于清潔低碳發展的工藝技術和產品,顯然應該有一個規范的稅收因子,就是左教授說的環境稅,以及有些人所說的我們可以借鑒歐洲人現在的碳稅概念,但確實,這個事情在操作部門來,說就變成“簡單的思路很不簡單”了,內部討論里最極端的說法,碳稅是敵對勢力用來打壓中國的一個具體方式,我們絕對不能接受碳稅的概念。我當然是不同意這個觀點,但是怎么把它加進去呢?現在社會上方方面面,大家一提到稅都是非常厭惡,只能提減稅。


  左學金:降增值稅,降所得稅。


  賈康:對,應該是爭取“雙重紅利”,但怎么樣說清楚我們環境稅、碳稅增稅方案的旁邊,我們降什么稅?但現在正在降這個稅的方面已經有了營改增,終于推出全面的覆蓋方案,以后還有一大堆的很具體的企業方面的不滿,需要給出細則做處理才能處理好的問題。


  在環境稅和碳稅方面,有待于再一輪通盤設計。稅制改革現在提到的六大任務里有一個環境稅,現在只敢提到費改稅,就是負擔不變,但是把費的形式改成稅的形式,下一輪還應該按照左教授剛才提到的思路,在配套的情況下考慮怎么把這個稅收因子的份量提升起來,當然在宏觀稅負方面在哪些地方可以減稅,怎么能對社會交代過去,讓企業和民眾可接受,那是一個通盤設計的問題,這個思路顯然是非常重要的,也帶有攻堅克難的特點。


  第二個問題是在公共產品供給方面。大量的公共產品是準公共產品,某些純公共產品如果打到準公共產品的那個包里去,采取連片開發或者打包開發的方式,也是可以一并處理的。這方面最新的機制就是供給側改革里一個非常重要的我們稱為制度供給的偉大創新的PPP,左教授您可以在網上搜搜相關的學術文獻,案例已經很多了,但是這方面方興未艾,也有很多社會上的疑慮和風涼話我們可以繼續探討。


  賈康:時間關系,只能就此打住,感謝各位,謝謝大家!


  (本文為賈康先生2016年8月21-22日在北京大學、復旦大學聯合舉辦的產業政策研討會上的發言)


來源:中國改革論壇網


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