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    現代市場經濟體制的基礎是法治

    發布于:2017-06-27  |   作者:http://www.omfeel.com  |   已聚集:人圍觀

      現在的社會是法治文明的社會,在中國經濟體制改革和對外開放過程中,作為思考者、政府智囊以及社會的意見領袖,吳敬璉先生的貢獻是非常卓著的。沒有他持之以恒的、富有成效的努力,中國市場競爭機制的形成和發展也許就不會取得像今天這樣的績效。從比較制度分析的視角來分析問題,他提出了“整體改革論”,因而從上世紀90年代開始就特別強調法治在經濟發展中的作用,顯示了深刻的洞察力和先見之明。吳敬璉先生的集大成之作《中國改革三部曲》(中信出版社,2017年)在不久前上梓,使我有機會重溫他關于法治市場的一系列論述,反復咀嚼其中的微言大義,又獲得一些嶄新的體會和啟迪。


      吳敬璉先生認為,在產業市場經濟體制形成過程中,“我們作為一個后起國家,應該運用政府的力量,自覺地來建立市場秩序。戰后像聯邦德國和日本從統制經濟轉向市場經濟的開始階段,就制定了《防止對競爭的限制法》(聯邦德國1957年,又稱‘卡特爾法’)和《禁止壟斷法》(日本1947年),設立了‘聯邦卡特爾局’(聯邦德國)和‘公正交易委員會’(日本)等機構,不僅用法律和行政的手段反對壟斷,保證市場競爭的公正性,而且還積極致力于建立一種促進商品生產、保證市場順利運行的文化價值觀。后者除了重然諾、守信用等以外,最基本的是養成交換者人人平等的觀念”(第I卷《論競爭性市場體制》76頁)。在這里,吳敬璉先生實際上提出了(1)應該也有可能通過非市場的方式奠定市場秩序的基礎、(2)計劃經濟體制的市場化轉型可以把反壟斷法作為操作杠桿、(3)反壟斷法和競爭政策的實施需要強有力的行政機構作為載體、(4)市場價值體系的要素包括契約精神、信用關系以及平等主義等一些重要命題,蘊含著深刻的哲理。


      當代中國對競爭機制的重新認識始于上世紀80年代初。正如匈牙利著名經濟學家亞諾什?科爾奈所指出的那樣,社會主義計劃經濟體制下的政府“父愛主義”勢必導致企業的“預算約束軟化”,生產和經營的效率下降。企業經營虧損面不斷增大,以至于瀕臨破產的邊緣,就會迫使人們接受市場競爭的原理。為了推動國有企業改革,形成競爭機制,當時的中央高層決定導入破產制度來加強對企業的硬性約束,明確虧損責任,淘汰經營不善的企業,提高管理者和工人對成本以及各種經濟杠桿的反應敏感度,從而提高生產效率。其結果,1986年通過了企業破產法(試行)。吳敬璉先生除了支持通過破產法的制定和實施來促進競爭,還進一步提出了競爭的自由度和公平性問題,并根據實際情況強調政府在建立和健全競爭機制、推進市場化轉型方面可以發揮的重要作用,并對政府的活動范圍做了限定。他借鑒德國的社會市場經濟理論以及實踐經驗,闡明“政府需要做的是兩件事,一是運用社會政策,實現社會公平;另一件事是保證市場的競爭秩序,即對貨幣總量進行管理和實施反卡特爾法,防止各種妨礙競爭的行為”(第I卷《論競爭性市場體制》97頁),或者“制定保護公正交易、反對壟斷行為的法律”(同上84頁),特別是“消除目前廣泛存在的行政性壟斷”(第III卷《中國增長模式抉擇》第四版前言XI頁)??梢哉f,這種主張為全國人大在反不正當競爭和反壟斷方面的立法活動提供了最重要的動機、根據以及指導思想。


      在中國的現代市場經濟發育過程中,吳敬璉先生雖然把價格機制作為改革的突破口,但并不認為價格改革可以先行于所有制改革。在他看來,市場經濟體系是由各方面有機組成的系統,必須同步推進配套改革。正是基于這樣的考慮,他對市場的主要構成因素和市場行為主體以及相關的制度條件做了全面考察和深入論述,并且重點研究產權、企業以及公司法,借助羅納德?科斯提出的“企業在本質上就是價格機制的功能替代物”這一重要命題、交易成本和組織成本的均衡以及企業家的調整性實驗等構成的工具性框架,對不同企業類型做了制度比較分析,聚焦1988年《全民所有制工業企業法》和1993年《公司法》關于“所有權與經營權的分離”(兩權分離)的制度安排及其對國有企業改革的杠桿作用(第II卷《當代中國經濟改革》167-204頁,特別是178-179頁)。然而,值得特別注意的是,在清末民初的社會革命過程中,從歐美引進的公司概念已經被曲解并染上了濃厚的中國特色。例如,一切股份公司都基于國家的許可而設立,股份實際上類似特許狀,股東具有身份認同的伙伴意識,企業面對的并非一種匿名性的自由市場;股份公司不僅是經營事業的手段,也被看作保有財產的手段,從而在股東分配方面形成了股息與紅利的雙重結構以及救市的慣習;公司及其他社團組織并非以合理的個人為基礎,等等。此類特色現象一直到20世紀末也仍然沒有消失殆盡,使國有企業改革面臨更加復雜的問題狀況,在很長一段時期內難以通過精確的法律概念來把握。


      企業的生產活動以土地、資本、勞動為前提條件,因而生產要素市場的形成和發展是市場經濟體制的基礎。吳敬璉先生在他的一系列力作中深入分析了勞動力的自由流動化與保險制度以及社會保障之間的關系,考察了土地使用權、土地交易法、土地交易稅(第I卷《論競爭性市場體制》309-311頁),配置資本的金融市場以及監管制度(第II卷《當代中國經濟改革》257-312頁),并且重視稅收和財政對企業行為的影響(同上313-356頁)。他還強調要“清理修訂現行法律法規,使不同所有制企業能夠平等地使用生產要素”(第III卷《中國增長模式選擇》第四版前言XI頁)。透過這些精辟論述,我們可以發現,1980年代以來中國經濟高速增長的主要機制是:從資本的角度來看,外資大量進入,高儲蓄率導致基礎設施和產業投資也不斷增加。從勞動的角度來看,農村剩余人口大量進城務工,人口結構非常年輕;如果出生率低的話,還會進一步較少生活成本的負擔,提高儲蓄率。從全要素生產率的角度來看,技術、管理、教育、交通、服務、行政水準都大幅度提高,促進經濟增長,這個階段的物價和工資都非常穩定。


      但是,在劉易斯拐點出現之后,工資和物價都開始上漲,人口紅利趨于枯竭。從此開始,經濟的進一步發展有賴于結構改革,必須注重提高經濟的效率和附加價值,必須鼓勵技術創新和競爭,必須讓生產力的發達速度超過薪酬和物價的上漲速度。中國是什么時候通過劉易斯拐點的呢?可以把2006年突然出現的廣東“民工荒”作為一個征兆。這意味著,從那時開始,根據經濟學家的分析更精確地說是在2010年之后,中國就不能再躺在“人口紅利”中悠然自得,必須推動經濟結構轉型,必須促進市場競爭,必須把提高效率和附加價值擺在首要位置。不得不指出的是,國營企業雖然在參與國際競爭方面具有一定的規模優勢和政策優勢,但歷史證明國營企業并不是很有效率的。這也意味著,“國進民退”政策不再能像“劉易斯拐點”出現之前那樣產生預期的效果,而需要盡快加強企業的市場競爭力和技術創新力,需要培植一大批民間企業家。正是在這樣的背景下,吳敬璉先生關于民營經濟發展以及政府在科技振興方面發揮適當作用的論述特別值得重溫和高度評價。


      吳敬璉先生指出:“要建立市場制度,就必須打破國有制一統天下的舊格局,使民營經濟從無到有、自下而上地生長出來。它的成長壯大,也形成了促使國有企業進行脫胎換骨改造的競爭壓力”(第II卷《當代中國經濟改革》205頁)。在批評各種妨礙民營經濟發展的現象時,他強調“只有隨著中國法治建設逐步推進,民營企業的經營環境才能逐步得到改善”(同上238頁)。他還提出了這樣的主張:“為了杜絕民營企業走上勾結官府、權力尋租的歧途,關鍵是需要擺正政府的位置,建立起法治的市場經濟”(同上249頁)。吳敬璉先生把技術提升和產業升級視為民營經濟發展的正道,認為“發展高科技產業,重要的問題在于建立能夠培育和發揮創新創業精神的制度——制度重于技術。就企業制度而言,小企業才是技術創新的主要來源”(同上251頁)。政府在發展高科技產業方面不能大包大攬、越位錯位,應該而且有可能從事的活動只是“(1)建立有利于高新技術創業活動的組織制度和法律體系;(2)用政府資金資助沒有直接商業收益的基礎研究和‘競爭前的’技術開發;(3)對具有外部效益和有較大前期投入的新產品的需求方給予補貼;(4)組織共用技術的開發”(同上254頁)。


      吳敬璉先生提倡“統一開放、競爭有序的市場體系”,概括地說就是“法治的市場經濟”,那么,他所理解的法治是什么呢?主要包括法治建設的三方面內容:“一是在全體人民中樹立法治觀念,二是按照憲法所體現公認正義來制定法律和修訂法律,三是獨立審判,公正執法。其中,第三項是目前法治建設中最薄弱的環節,必須下決心補上這一課”(第III卷《中國增長模式選擇》第四版前言XI頁)。這樣的論斷是非常中肯、深刻的。提出這樣三個基本要件,就是要通過法治的方式來形成新的權威體系,并且對權力加以制度化限制。


      從本質上講,法治是要求不同利益集團、包括政府都遵循同樣的規則,通過法律面前人人平等的原則來制約權力,從而可以使國家秩序獲得正當性與權威性。換句話說,法治具有兩重性:維護權力,同時也限制權力;正因為權力受限制所以法治才能獲得權威。在這里,有兩個限權的制度是非常重要的。一個是行政訴訟制度。用中國普通流行的語言來說,就是“民告官”。民能告官,官和民同時在法庭接受審判,這是以法律限制權力的一種非常重要的方式。行政訴訟制度最典型地反映了政府和公民同時守法的狀態,即體現一個國家的整體性法治觀念。另一個是司法審查制度。通過審判制度來限制權力,需要審判者具有較大的力量。我們知道,在國家權力結構中,相對來說,審判權是力量比較弱勢的一方,比立法權弱,更比行政權弱。所以,需要通過司法審查制度來加強審判權。司法審查制度就是通過對法規是否符合憲法及其正義標準的判斷來制衡立法權,防止議會多數派任意改變公民的權利義務關系,保持法律整體的穩定性、一貫性、周密性。法院對行政機關也實施司法審查,判斷各級政府的措施、命令、政策、規定等是不是合乎既有的法律,是不是合乎上位規范,防止行政權的僭越和脫軌,這樣就能制衡行政權。由此可見,司法審查制度的主要作用是給法院“尚方寶劍”,使它的權力能轉弱為強,按照法律的效力等級原理制約立法權和行政權。正因為法治是限制權力的,是講理的,是公正的,是以承認、共識為基礎的,所以,法治可以被視為權威體系。


      根據中國現實中存在的突出問題,吳敬璉先生特別強調獨立審判和公正執法,顯然充分意識到程序正義對于現代法治的重要意義?,F代法治的本質是通過規范思維范式來制約公權力,特別是限制裁量權的濫用。為了實現這樣的目標,就需要強調法律適用的形式要件,使法律的執行與案件的審判不至于輕易受到外界壓力的影響,同時也就相應地使規范效力剛性化,不能像一塊任人拿捏玩弄的“橡皮泥”。另外,還要讓權力(特別是裁量權)的運行公開化、透明化,以便對權力是否違反了法律規范實施監督和控制。要做到這一點,就要明確參與權力行使、判斷以及決定執行過程的人員各自的角色、權限、責任、相互關系,就要注重具體操作活動的標準和規則,就要強調信息公開和理由論證,這些正是程序規定的內容。反過來說,在法律執行和適用的過程中,必須防止只求結果而不擇手段的錯誤做法,必須反對黑箱操作,必須拒絕暗盤交易,必須使判斷和決定經得起正當性檢驗,在手續的公平性上無懈可擊。只有在這樣的制度環境里,法律適用的偏頗和扭曲才會減少,執法和司法的公正性才能獲得堅固的屏障。


      由此可見,強調公權力運行的正當過程,從而有效保護個人的合法權利,這就是程序正義的宗旨所在。顯然,程序會加強法治的正當性,會使人們對法律系統產生信任,進而自覺地遵循和維護法律規范。換句話說,程序——主要指程序公正的理念和制度安排——通過互動過程的合理監控機制,可以讓人民和政府同時受到規范的制約,使得個人權利和公共權力在法律地位上達到均衡、平等,以防止市場和社會在事實上的力量對比關系造成某種制度化的不公平以及結構性腐敗。所以,現代法治秩序的重要基石是程序。正如辛普森案的著名辯護律師、美國哈佛大學教授德肖微茨在《最好的辯護》一書中所說的那樣:“枉法行為大部分并非來自判決結果,而是出于程序之間?!彼氡硎龅囊馑际?,程序構成個人權利的堅固堡壘;如果程序不完備,如果程序公正原則沒有得到遵循,那就很容易產生枉法行為,使法定權利名存實亡。他還強調了這樣一層意思,對于法治國家而言,最重要的不是結果,不是目的,而是達到目的之正當手段,是形成結果的正當過程。當然,他也為律師的辯護活動指點了方向——關鍵是尋找程序上的瑕疵。如果程序正義缺失了,弱者以及受冤屈者就將求告無門,平等而自由的市場競爭機制也無從形成。在相當程度上也可以說,司法與執法是否符合程序正義,可謂國家治理體系現代化程度的試金石,也是市場經濟的形態好不好的“試金石”。這就是吳敬璉先生《中國改革三部曲》在法治方面揭示的一個精辟命題。


    來源:財新網

    作者:季衛東 上海交通大學凱原法學院院長

     

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